2005年9月5日，北京市西城区西西工程4号地项目模板支撑系统倒塌，造成8人死亡，21人受伤。在事故处理过程中，监理单位北京西地环球建设工程顾问有限公司受到原建设部的行政处罚，其监理资格由甲级降至乙级。后来，北京市西城区人民法院依法审理，认定现场监理人员和项目总监犯有重大责任事故罪，分别被判处3年有期徒刑、3年缓刑和3年刑事处罚。这是北京第一起因监理工作而涉嫌犯罪的监理人员案件。这起案件在中国的建设领域引起了轩然大波。

尴尬的角色

1984年，中国首次利用世界银行贷款建设云南鲁布革水电站。在世界银行的要求下，中国首次引入国际公司FIDIC管理模式，即由建设方聘请专业人士来做第三方，并通过专家与施工单位的沟通，主导整个建设过程。在借鉴这一西方体制的基础上，中国开始建立自己的工程师制度，只是这里的工程师被称为监理工程师。1988年，原建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，中国建设监理制度由此发轫。

根据我国《建筑法》的规定，建设工程监理应当代表建设单位按照法律、行政法规及相关技术标准、设计文件和建设工程承包合同对承包商在施工质量、工期和资金使用方面进行监督。值得注意的是，在这种三控中没有对安全生产的控制。《建筑法》第四十五条明确规定：施工现场安全由施工企业负责。

在什么情况下，监理人应当承担刑事责任？2006年6月第六次修订前，中国刑法只有第137条规定，工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。其罪名为重大工程安全事故罪。这里的项目是指正式项目，而不是施工现场的临时项目。

在北京西西工程倒塌之前，也发生了一起监理工程师因施工安全而被指控的案件。2000年10月25日，在江苏省南京电视台广播中心项目建设过程中，由于模板支撑系统不稳定，大工作室屋顶整体倒塌，造成6人死亡，数十人受伤。第二年，经法院审理，监理工程师不仅没有审查模板支撑施工方案，而且签署并同意混凝土浇筑施工，没有监督验收。最后，法院以重大责任事故罪判处项目代理总监5年监禁。

此案当时也引起了激烈的争议。随后，国务院于2003年颁布了《建设工程安全生产管理条例》，其中包含了监理人对施工安全负责的条款。即工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案；在实施监理过程中发现安全事故隐患的，应当要求施工单位进行整改。但《安全生产条例》也强调了建设行政主管部门的责任，并在《法律责任》一章第五十三条中规定了主管部门应当承担的刑事责任。毕竟，由于监理单位不同于行政主管部门，它没有施工安全监督管理的公共权力，不应盲目批评，成为政府部门逃避责任的逃避。

也许法院对中国监理了解不多，也许在某种压力下，在上述西西项目崩溃案件中，法院认为，虽然监理公司不直接从事生产经营活动，但可以指定其员工到其他企业负责监理工作，这些员工违反规章制度也会危及企业的安全秩序。此外，根据有关法律法规，监理公司和监理人员有责任监督施工企业的施工安全。在这种情况下，监理公司还规定了监理工程师对工程安全的责任。因此，法院认定监理人员没有认真履行监督职责，违反规章制度，构成重大责任事故罪。这显然是对刑法第134条的独特解释。根据当时的刑法规定，犯罪主体是工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”，法院作出以上解释，硬是把监理活动说成是“到其他企业负责监理工作”，即监理工作成了施工企业生产活动中的一部分。无奈的处境根据《建筑法》规定，“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。”与国外相比，在我国建筑实践中，监理的职责和定位发生了变化。监理工程师被法律法规赋予了质量、安全等多方面的责任，成了“公正独立的第三方”。《建设工程监理规范》规定，监理企业应当“公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”无形中，代行了部分政府职能。在实践中，原国家建设部不但规定了必须实行监理的工程范围，而且还专门下发文件提出宣贯要求，将国家强制性监理与企业市场化运作相结合，大力推进监理制度的实施与发展。表面上看，法律赋予监理的权力似乎很大，监理人员似乎在履行着“准执法”的监管职能。但从本质上分析，多数监理业务是原来各地工程质量监督站或者技术质量监督局所行使的，政府行政管理职能的延伸，相当于现行司法实践中的“委托”。但监理企业做为“被委托方”，本身绕不过去的一个执法门坎，就是监理单位属于企业，没有执法权。只会给建设行政主管部门推托监管责任提供一种借口。当初，在北京西西工程事故发生之后，北京市建委曾于2005年12月1日发文，认定两名监理人员“涉嫌重大责任事故罪，建议移交公安机关处理。”此案起诉前对犯罪嫌疑人的认定，不是出自检察机关，而是出自于行政部门。角色错位，职责错位。因为《安全生产条例》只规定了建设行政主管部门的行政处罚权，别无他权。如此境况，监理行业很是无奈。一方面在为诸如质监站、安监站等政府授权部门张目，另一方面又在为其背累。委托监理不是出自委托方的自愿，只是出于政策、法律的强制性规定。对于监理的必要性，建设单位未必明了。对于监理是否听命于自己，更缺乏足够的信心，“财权的掌控”丝毫不肯动摇。按规定，工程的每一项进展，必须在监理审核签字后才可继续。而在现实中，“三控”中的资金控制极少交到监理手中。目前，我们的建筑市场仍处于发育时期，市场主体不够成熟，主体责任意识仍很模糊。由于受传统思想观念的束缚，很多业主仍然沿用过去的“建设指挥部”“筹建处”等管理模式，主动委托监理难成气候。1999年震惊全国的重庆市綦江彩虹桥整体垮塌事件，引起我国政府对工程质量问题的高度重视。2000年出台的《建设工程质量管理条例》规定了监理单位应当“代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。”眼下，监理的作用大多仅仅局限于施工过程中的质量控制，把监理工程师变成了“旁站监督”或者“监工”，监理的约束往往形同虚设。某个施工企业能够拿到工程，往往与建设单位（业主）的关系妙不可言。在竞争激烈、项目难得的市场形势下，监理单位也同样为了生存与发展，不得不与建设单位和施工企业，在对工程监理的某些环节上达成默契或者妥协，扮演着一种“远看象警察，近看似保安”的尴尬角色。在监理工作中，讲究“监理艺术”也许更胜过监理技术。有句顺口溜，“监理是拿甲方的钱卡乙方，再拿乙方的钱去骗甲方。”也在一定程度上反映了监理工作的无奈处境。2006年6月，全国人大常委会通过《刑法修正案（六）》，将《刑法》第134条“重大责任事故罪”的犯罪主体，由原来的特殊主体修定为一般主体，即只要“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，或者强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”即构成犯罪，其主体不再仅限于“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事